Esse texto foi retirado da dissertação de mestrado em Estudos Populacionais e Pesquisas Sociais de MENDES, Andrea Ribeiro. A constituição das fronteiras marítimas brasileiras: do “mar territorial” à “Amazônia Azul”. Rio de Janeiro: Escola Nacional de Ciências Estatísticas, 2006.
Introdução
A Convenção das Nações Unidas Sobre o Direito do Mar, reunida na Jamaica em 1982, determinou aos países com interesses em suas áreas costeiras e marinhas o reconhecimento e a apresentação dos recursos nelas contidos. Além disso, estipulou um ordenamento jurídico à questão dos limites marítimos, contados a partir da costa. No caso brasileiro, o Mar Territorial passou a ter 12 milhas, representando área de soberania absoluta do Estado; a Zona Contígua, soberania parcial, e a Zona Econômica Exclusiva -ZEE- (188 milhas, incluindo a zona contígua). A Convenção também admitiu que a Plataforma Continental jurídica possa estender-se além das 200 milhas da ZEE, aumentando a propriedade econômica brasileira em até 350 milhas marítimas e proporcionando ao país uma área equivalente a cerca de 50% de seu valor territorial. A essas áreas somadas, incluindo a ZEE e a Plataforma Continental, a Marinha do Brasil denomina de “Amazônia Azul”.
Em função das características do elemento marinho pode-se deduzir a sua fluidez, ou seja, a facilidade com que os limites nele estabelecidos são modificados, com capacidade de se “dilatar” e “encolher”, acarretando várias conseqüências de natureza política. Utilizando a perspectiva histórica, “o mar não pertencia a ninguém”, ou res nullius, tal como ficou consagrada essa expressão pelo direito marítimo internacional e que, entretanto, cairia em desuso quando as civilizações da Antiguidade passaram a proclamar soberania sobre o espaço marítimo tal como o faziam em terra. Mais recentemente, essas formas de apropriação foram denominadas por Mitchell (2000), como “territorialização do espaço oceânico”, conceito subentendido na “Proclamação de Truman” de 28 de setembro de 1945, provocando profundas mudanças na maneira como o Direito do Mar vinha se constituindo desde então, apoiado no princípio da liberdade de navegação. O motivo alegado pelos Estados Unidos – a descoberta de depósitos de petróleo e gás natural na plataforma continental norte-americana, traduziu um novo entendimento do espaço oceânico, por exibi-lo como palco de atividades exploratórias, potencializadas pela tecnologia em desenvolvimento e, cenário de conflitos relativos às premissas de “domínio” marítimo, por parte dos teóricos geopolíticos anglo-saxões. Essa realidade garante a percepção do mar como um prolongamento do continente, posto que as ações lá ocorridas são reflexos das surgidas em terra.
4.1- Os Programas Investigativos
A Declaração Brasileira no Ato de Assinatura da Convenção, subscrita pelo Governo brasileiro em 1982, contém os compromissos assumidos pelo Brasil, tais como a elaboração de cartas marítimas e listas de coordenadas geográficas com a indicação das linhas de base do Mar Territorial e demarcação dos espaços marítimos brasileiros; a adoção de medidas necessárias à melhor gestão dos recursos vivos (REVIZEE) e de recursos minerais (o programa REMPLAC) e a conclusão de trabalhos de levantamento, com vistas ao estabelecimento efetivo do limite exterior da plataforma continental (programa LEPLAC). Para cumprir tais tarefas, o Brasil tem a necessidade de promover investigação cientifica marinha (ICM) nos espaços. Sobre esse fato, todos os Estados independentemente da sua situação geográfica, e as organizações internacionais competentes têm o direito de realizar ICM que, segundo a CNUDM (artigo 240), deve ter exclusivamente fins pacíficos. O estímulo à pesquisa com fins de conhecer, inventariar, avaliar o potencial, o aproveitamento sustentável, a gestão e ordenamento do uso dos recursos vivos e não-vivos existentes nas áreas marítimas sob jurisdição e de interesse nacional, no Brasil, é uma estratégia implementada pela Política Nacional para os Recursos do Mar (PNRM), em decreto aprovado em fevereiro de 2005 [1]. De maneira geral, os Estados costeiros têm no seu Mar Territorial o direito exclusivo de regulamentar, autorizar e realizar ICM, que, por sua vez, depende de autorização expressa desse mesmo Estado e nas condições por ele estabelecidas. No entanto, o direito de regulamentação na ZEE e na plataforma continental [2] estará de conformidade com as disposições pertinentes da técnica neste domínio, particularmente os Estados em desenvolvimento, incluindo os Estados sem litoral e aqueles em situação geográfica desfavorecida, no que se refere à exploração, aproveitamento, conservação e gestão dos recursos marinhos, à protecção e preservação do meio marinho, à investigação científica marinha e outras actividades no meio marinho compatíveis com a presente Convenção, tendo em vista acelerar o desenvolvimento econômico e social dos Estados em desenvolvimento (CNDUM, Parte XIV, secção 1, artigo 266).
[1] As diretrizes gerais para a Política Nacional para os Recursos do Mar (PNRM) foram baixadas pelo Presidente da República em 1980. Desde então, com a entrada em vigor da Convenção as Nações Unidas sobre o Direito do Mar (CNUDM), em novembro de 1994, uma atualização das suas diretrizes foi realizada.
[2] Para Mattos (1996: 137), um dos aspectos negativos da Convenção de Montego Bay diz respeito a esse item, em particular. A admissão da investigação marinha por outros Estados e Organizações na ZEE e na plataforma continental dos Estados Costeiros, pode, na prática, gerar “desequilíbrio político estratégico”.
CNDUM, contando também, a exemplo do Mar Territorial, com o consentimento do Estado costeiro. Nessas condições, ao Estado solicitante caberá fornecer ao Estado costeiro uma descrição completa da natureza e dos objetivos da pesquisa a ser iniciada, e esse, por sua vez, deverá fornecer uma resposta num prazo máximo de seis meses. É possível, em contrapartida, que as pesquisas autorizadas sejam suspensas a pedido do Estado costeiro na ZEE ou na plataforma continental, caso as condições iniciais não estejam vigorando e, como já citado, nesse sentido, as embarcações estrangeiras de pesquisa costumam contar com especialistas do próprio Estado costeiro, objetivando a fiscalização das normas estabelecidas (VIDIGAL, 2005: 27).
Sobre a questão da transferência de tecnologia, os Estados, devem cooperar na promoção do desenvolvimento e a transferência da ciência e da tecnologia marinhas [3]. Segundo Goffredo, (2005: 41), a questão da transferência de tecnologia foi exigência do Brasil na III Conferência da ONU e, por esse motivo, essa parte seria denominada de Cláusula Brasil, sendo bastante contestada pelos países desenvolvidos, relutantes em transferir sua tecnologia. Os Estados, directamente ou por intermédio das organizações internacionais componentes, devem cooperar, na medida das suas capacidades, para promover activamente o desenvolvimento e a transferência da ciência e da tecnologia marinhas segundo modalidades e condições eqüitativas e razoáveis. Os Estados devem promover o desenvolvimento da capacidade científica e tecnológica marinha dos Estados que necessitem e solicitem assistência.
[3] Um exemplo de cooperação regional pode ser dado pela Cooperação Atlântico Sul Ocidental Superior (Asos), responsável pela coordenação das atividades de pesquisas oceanográficas brasileiras, uruguaias e argentinas, em todos os ramos da pesquisa oceânica. Além disso, o Brasil mantém acordos bilaterais que visam ao intercâmbio de cientistas para desenvolvimento de projetos conjuntos, com países como a Alemanha, a Argentina, a Índia e a França.
O histórico da pesquisa oceanográfica no Brasil demonstra que a criação da CIRM [4], fato comentado no capítulo anterior, foi fundamental na evolução das pesquisas na área de ICM. Da mesma maneira, o foi também para a elaboração das pesquisas sobre os recursos da Zona Econômica Exclusiva, com a execução e sistematização de levantamentos sobre recursos vivos (REVIZEE). Posteriormente, a partir de 1990, as atribuições de pesquisa passaram à CNPq e a implementação do REVIZEE passou para o Ministério do Meio Ambiente (CNIO, 1998). A CIRM passou também a gerenciar o Programa Antártico Brasileiro (PROANTAR), cujas diretrizes são fornecidas pela Política Nacional para Assuntos Antárticos (POLANTAR), e que objetiva a realização de pesquisas científicas no continente antártico [5] (VIDIGAL, 2005). Além disso, há o PROMAR – Programa de Mentalidade Marítima, cuja realização tem como objetivo a criação de ações planejadas ações planejadas, como por exemplo, o acesso às instituições de ensino, palestras em universidades, instituições de pesquisa, dentre outros, a fim de estimular a consciência sobre os valores marítimos na população brasileira.
[4] A CIRM, coordenada pelo Ministério da Marinha, inclui representantes de doze ministérios: Defesa, Meio Ambiente, Educação, Transportes, Relações Exteriores, Ciência e Tecnologia, Indústria e Comércio, Interior, Minas e Energia, Planejamento, Orçamento e Gestão, Turismo, e Agricultura, Pecuária e Turismo, e também, a Casa Civil da Presidência da República e a Secretaria Especial de Aqüicultura e Pesca. No âmbito da CIRM, foram editadas as normas do PNGC, estabelecido o Grupo de Integração do Gerenciamento Costeiro – GI-GERCO, e planejada uma revisão periódica do PNGC por um grupo legalmente estabelecido, denominado COGERCO.
[5] As operações antárticas realizadas pelo Brasil, ocorreram a partir de uma estratégia de desenvolvimento científico. Exceto pelas dificuldades iniciais criadas pela Argentina, a presença brasileira na Antártida fez valer uma tendência pró-internacionalização do continente, sem manifestar pelo menos explicitamente, interesses de soberania. No entanto, o Brasil demonstrou a possibilidade de mudar suas posições diplomáticas caso seja necessário, em função da posição estratégica da Antártida na costa do Atlântico. (PENHA, 1998).
A CIRM é, de fato, o facilitador do processo de gerenciamento da zona costeira no Brasil, tendo proporcionado, desenvolvido e patrocinado inúmeros programas, normas e políticas costeiras e oceânicas. A coordenação das ações federais é conduzida pelo GI-GERCO, com o apoio legal da Câmara Técnica Permanente para o Gerenciamento Costeiro (no CONAMA), tendo a CIRM como facilitador.
A PNRM engloba hoje o Plano Setorial para os Recursos do Mar (PSRM) e o Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro (PNGC). O PNRM se desdobra em outros programas, além do REVIZEE, como o Programa Train-Sea-Coast, destinado a capacitar recursos humanos que atuam nas áreas costeiras e oceânicas; o Programa Mentalidade Marítima, cujo principal objetivo é estimular o desenvolvimento de uma mentalidade marítima na população brasileira;
o Programa Arquipélago [6], coordenando pesquisas científicas na região do arquipélago de São Pedro e São Paulo e o Programa GOOS, desenvolvendo um sistema global de observação dos oceanos. No que diz respeito ao Programa Arquipélago, a existência de sulfetos polimetálicos na área próxima à Cordilheira Meso-Oceânica, onde ocorrem atividades termais, justifica o interesse de detenção do direito de exploração do fundo marino dessa área, inserida na Zona Econômica Exclusiva.
Em relação ao Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro, a finalidade é estabelecer normas gerais visando à gestão ambiental da zona costeira.
Finalmente, em decorrência da PNRM, a CIRM também coordena o Plano de Levantamento da Plataforma Continental Brasileira (LEPLAC).
[6] Programa da CIRM cujo objetivo estratégico é criar condições para que o Arquipélago (Penedos) de São Pedro e São Paulo gere uma ZEE de 200 milhas de largura, de acordo com a Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar (Glossário de termos técnicos e siglas de programas, projetos e instituições – nacionais e internacionais – referentes ao programa REVIZEE).
4.1.1 – O Programa REVIZEE (Avaliação do Potencial dos Recursos Vivos na ZEE – foi substituído pelo REVIMAR veja aqui)
Este programa tem como proposta o levantamento dos potenciais sustentáveis de captura dos recursos vivos na ZEE (Zona Econômica Exclusiva), visando assegurar medidas apropriadas de conservação e gerenciamento para evitar ameaças de extinção das espécies com possíveis capturas em excesso. Ou seja, inventaria os recursos e as características ambientais de suas ocorrências, determinando suas biomassas e estabelecendo potenciais de captura. Uma vez que o Programa se destina a determinar a capacidade de pesca nacional, sua existência é de suma importância para que se possa dimensionar a frota pesqueira, de forma a não ceder a outras nações o direito de pesca na ZEE (CNIO, 1998). O REVIZEE é uma conseqüência do IV Plano Setorial para os Recursos do Mar [7], da CIRM, com base na ratificação, pelo Brasil, da Convenção da ONU/82 e da Lei nº 8617/93, como visto anteriormente (Mattos, 1996). Nos estudos estão incluídas as variações das condições ambientais que provocam oscilações espaciais e sazonais na distribuição das espécies e, por isso, o programa anuncia, como estratégia básica, o envolvimento da comunidade científica, especializada em pesquisa oceanográfica e pesqueira, e o aproveitamento da capacidade das Universidades e Instituições de pesquisa voltada para o mar. Esse fato confere um caráter amplo e complexo ao Programa, a ponto de subdividi-lo em quatro grandes regiões, conforme as características oceanográficas e biológicas: I – Costa Norte – onde há pesca de camarão abrangendo da foz do rio Oiapoque à foz do rio Parnaíba; II – Costa Nordeste – da foz do rio Parnaíba a Salvador (BA), incluindo Fernando de Noronha, Atol das Rocas e o arquipélago de São Pedro e São Paulo; nessa área, há recursos pesqueiros não volumosos, embora de qualidade, por causa da pouca largura da plataforma continental; III – Costa Central – de Salvador ao Cabo de São Tomé, incluindo as ilhas de Trindade e Martins Vaz. Nessa porção são pescados lagostas e camarões; IV – Costa Sul – do Cabo de São Tomé ao Chuí; nesta região há extrema abundância de peixes (atuns, sardinhas, camarões, anchova, etc). O setor pesqueiro conta com os parques industriais instalados no Rio de Janeiro, São Paulo, Santa Catarina e Rio Grande do Sul. Em cada uma dessas regiões, a responsabilidade de coordenação e execução é das Universidades e Instituições de pesquisas marinhas locais, além da participação do Setor pesqueiro regional. Este setor deverá beneficiar-se com um aproveitamento industrial, além da formação de uma frota pesqueira oceânica, destinada ao aproveitamento dos recursos da ZEE, como parte de um dos objetivos do Programa.
[7] O IV Plano (1994 – 98) trata das atividades de pesquisa e prospecção dos recursos marítimos do país, complementando Planos anteriores (I, II, III), com base na ratificação, pelo Brasil, da Convenção da ONU/82. O Ministério da Ciência e da Tecnologia, divulgou em 15/09/2005, a resolução CIRM nº 5, onde considera as ações a serem empreendidas, previstas no VI Plano Setorial Para Os Recursos Do Mar (VI PSRM). Nela, aprova a criação do Comitê Executivo para o Levantamento e Avaliação do Potencial Biotecnológico da Biodiversidade Marinha (BIOMAR). 118 pesqueiro regional. Este setor deverá beneficiar-se com um aproveitamento industrial, além da formação de uma frota pesqueira oceânica, destinada ao aproveitamento dos recursos da ZEE, como parte de um dos objetivos do Programa.
4.1.2 O Projeto LEPLAC
Este projeto, instituído no Brasil também como conseqüência da III Conferência, é um auxílio à tarefa assumida pelo Brasil de delimitar os limites exteriores da sua plataforma continental (jurídica) externa. A Comissão de Limites da Plataforma Continental, da ONU, concedeu um prazo de até dez anos, contados a partir da data de entrada em vigor, para delimitar a plataforma. O objetivo é fixar os limites exteriores da plataforma para além das trezentas e cinqüenta milhas marítimas, além portanto, das 200 milhas da ZEE, proporcionando à tarefa uma grande importância político-estratégica para o Brasil (MATTOS, 1996).
Uma série de levantamentos, sob coordenação da CIRM foi iniciada a partir de 1987. Os dados coletados (cerca de 230 000km de perfis geofísicos) ao longo da toda a extensão da margem continental brasileira são os que poderão levar a jurisdição além das duzentas milhas, o que significa, como já visto, a expansão do direito exclusivo de exploração por parte do Brasil. A PETROBRÁS participa do projeto visto que esses levantamentos podem indicar as áreas potencialmente produtoras de petróleo. Com a conclusão do LEPLAC, a Proposta Brasileira de Limites da Plataforma Continental foi protocolada, no dia 17 de maio de 2004, na Comissão de Limites da Plataforma Continental (CLPC) na sede das Nações Unidas, em Nova Iorque, de acordo com o artigo 76 e com o Anexo II, artigo 4, da CNDUM. Nesta Proposta, o Brasil incorpora 911 847 km2 ao seu território, totalizando 4 451 766 km2 de Plataforma Continental Jurídica Brasileira, uma área equivalente a 52% de sua extensão terrestre, considerada a “Amazônia Azul”, como já referido. Segundo Vidigal (2005), em setembro desse mesmo ano, uma comissão formada por sete peritos de nacionalidades diferentes (argentino, australiano, chinês, croata, nigeriano, coreano e mexicano) passou a analisar a proposta. Uma nova fase iniciou-se em abril de 2005 e espera-se um resultado em breve, com as recomendações da CLPC, que, por sua vez, caso seja aceitas pelo Governo, permitirão o estabelecimento oficial dos limites exteriores da plataforma continental. Esse autor ainda afirma, ser possível que o pleito abrangente, realizado pelo Brasil, não seja aceito plenamente, mas tomando por base a proposta consistente encaminhada à Comissão, assegura como certo o país incorporar a sua jurisdição uma extensa área oceânica além das duzentas milhas, a qual, somada à área de zona econômica exclusiva, lhe permitirá exercer jurisdição em relação aos recursos naturais de imensa área marítima. (Ver figura 4.1).
Figura 4.1- Novos Limites Marítimos para o Brasil
A realização do LEPLAC e a apresentação da proposta à Comissão, são apontadas como acontecimentos que repercutiram no sentido de despertar a consciência de outros Estados costeiros, para o estabelecimento dos limites exteriores de suas respectivas plataformas continentais. Vidigal (2005: 30) atenta para a necessidade de se considerar, no entanto, que nem todos os Estados costeiros possuem plenas condições técnicas de realizar um levantamento, cuja execução exige conhecimentos específicos, sobretudo na área das geociências. Menciona que alguns deles solicitaram a ajuda do Brasil e que, nesse contexto, o LEPLAC da Namíbia já vem sendo executado e que estão sendo feitos entendimentos no sentido de “(…) cooperar com Moçambique e com Angola, no estabelecimento dos limites exteriores de suas respectivas plataformas continentais”.
Como vimos, além do LEPLAC, outro trabalho de suma importância desenvolvido pela Marinha foi o Programa Arquipélago São Pedro e São Paulo que estabeleceu uma estação científica permanente no Arquipélago, onde são realizados diversos trabalhos e pesquisas. O objetivo desse projeto é ratificar a posse do território, em torno do qual foram delimitadas as linhas de doze milhas de mar territorial, além das 188 milhas de ZEE, totalizado duzentas milhas, e que acrescentaram ao território marítimo do Brasil uma área equivalente ao Estado da Bahia. Tendo em vista os números apresentados acima, a Marinha propôs denominar esta imensa área marítima de Amazônia Azul, com o objetivo de mostrar à sociedade e aos formuladores de políticas que o Brasil tem no mar uma imensa área, tão ou mais rica e vulnerável que a Amazônia Verde, que necessita de projetos e projeções que a legitime e proteja.
Na atualidade…
Conforme o Estadão, por meio de uma resolução interministerial publicada em setembro de 2010, o governo decidiu que nenhuma empresa ou Estado estrangeiro poderá explorar a plataforma continental sem sua autorização prévia. A resolução considera como plataforma continental toda a área que, em 2004, o Brasil propôs à ONU como sendo aquela na qual exerceria sua soberania […] A ONU, por meio da Comissão de Limites da Plataforma Continental (CLPC), no entanto, aceitou apenas parcialmente a reivindicação brasileira, dela excluindo a porção sobre a qual o governo agora reafirma sua soberania […] No relatório que apresentou em 2007, e no qual rejeitou a inclusão dessas áreas na plataforma continental brasileira, a CLPC recomendou ao governo que apresentasse nova proposta. Em março de 2009, o Brasil apresentou novas alegações em defesa de sua proposta original, mas a CLPC não mudou a decisão anterior […] Desde 2009, o governo coleta novos dados oceanográficos ao longo de sua margem continental, que devem fundamentar uma nova proposta à Comissão de Limites da Plataforma Continental (ESTADÃO, 2010, veja reportagem completa aqui).
Sobre o assunto, importante ler o artigo de Walfredo Bento Ferreira Neto publicado em set. 2010. Clique aqui para abrir.